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国家教材价格新政下的历史与现实思考

来源:M88明升官网 | 时间:2019-01-27

  2015年6月国家发改委等四部委颁发了发改价格〔2015〕1199号《关于下放教材及部分服务价格权限有关问题的通知》。文件规定,按照国务院第69次常务会议部署,列入中小学用书目录的教科书和列入评议公告目录的教辅材料,其印张基准价由省级价格主管部门会同同级相关部门决定,并于2016年5月1日前制订出台本地区教材教辅价格等收费标准。2016年4月国家发改委公布发改价格〔2016〕703号《关于废止教材价格和部分服务收费政策文件有关问题的通知》,规定各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级相关部门于2016年5月1日前制定出台本地区的教材价格收费标准的,文件执行之日同时在本省范围内停止执行附件《废止教材价格和部分服务收费政策文件目录》中有关文件。

  一石激起千层浪。国家教材价格改革、下放是我国教材发展历程中的重大事件,从中央到地方,各级政府部门包括发改委、物价局、新闻出版管理部门都非常重视,在不同层面召开各种意见征询会、座谈会,全国各级各类教材编、印、发、供单位都再次开始谨慎研究教材出版成本、费用构成,探索增收节支的途径,展开教材定价政策、标准制订与调研的实践思考。

  按照发改价格〔2015〕1199号、发改价格〔2016〕703号文件内容理解,全国各省区教材价格新政策的执行时间应该从2016年秋季开始。

  教材出版单位如何顺势应变,做好基础工作,配合政府部门做好教材价格政策与标准制订工作,结合工作实践,我们认为至少需要做好三个方面的工作,即研究时势、认清形势、把握局势。

  新中国成立以来,我国的中小学教材出版工作按照党中央、国务院“课前到书、人手一册”的总要求,根据“保本微利(或薄利)”原则,一直实行低价政策。按确定教材定价主体的不同,经历过数次“收”与“放”的变化。这些变化都与当时国家政治经济形势与行业发展变化因素相关联。

  新中国成立之初,中小学教科书尚无法完成统编,各地使用的教科书版本各异。1950年人民教育出版社成立,同样无法在短期内做到向全国供应教科书,需要私营出版机构作为补充。因此,国家在逐步统一国营出版机构教科书定价的同时,也考虑到当年还有大量私营出版社存在(1953年底,全国352家出版机构中,私营占290家),由政府公布一个书价标准命令全行业执行的时机尚未成熟。因此,1950年到1955年,教育部、出版总署先后发布了一系列文件,规范、要求国营的人教社和公私合营的京、沪两家联合出版社等出版的中小学教材执行国家规定的价格标准,而私营出版单位出版的中小学教材允许其自由定价。这一时期也被称为教材价格的“双轨制时期”。

  1953年1月,教育部、出版总署联合发文,对中小学教科书和扫盲课本的供应提出要求:根据统一计划、统一定价、分区经营、分区生产、分区负责结算盈亏的原则,各地应按人教社的标准定价(每印张为0.045元)执行,这为全国教科书统一定价作了准备。

  1956年,全国中小学教科书开始由国家规定统一定价标准。2月,文化部颁发《全国杂志、书籍定价标准的通知》。通知中将书籍分为十一类定价,规定小学课本为一类定价,每印张为0.046元;中学课本为二类定价,每印张为0.049元;教学参考书为五类定价,每印张为0.06元。这标志着出版单位自行定价行为的结束。

  长期以来,由于各地印刷工价、纸张、印造条件不同等原因,各地印制中小学教科书的成本不同。统一同一版本教材价格,意味着国家要为各地出版单位出版中小学教科书造成的亏损进行补贴,但可以确保全国中小学教科书价格的整齐划一,确保国家教科书低价政策的贯彻落实。

  国家规定统一教科书定价标准,这在中国历史上是史无前例的。这种统一教科书价格政策,一直持续到改革开放初期。改革开放后,计划经济体制下的定价标准已经不能适应现实需要,特别是19841986年,以生产资料、造纸原材料价格上涨为标志,不少造纸厂处于亏损的边缘,教科书国家统一定价体系逐渐开始受到冲击。1984年,国家曾经一度放开教科书价格政策,由地方定价,但一年后即由国务院决定加大纸张价格的财政补贴力度,教材价格仍收归国家统一定价。1986年,我国中小学教材价格最高印张价曾达到0.085元。

  以1988年4月国务院下发〔1988〕8号《关于中小学课本纸张供应及价格问题的紧急通知》为标志,国家下放教科书价格管理权,规定本着保本微利(即课本生产的纯利润控制在5%)的原则,“中小学课本价格由各省、自治区、直辖市政府根据本地实际情况确定”,具体政府执行部门为各省级出版和物价主管单位。这一政策一直延续至2000年。

  2001年至2015年,教材印张定价再次收归国家宏观掌控,先后由国家计委、国家发改委等统一政策、标准要求,各省、自治区、直辖市价格主管部门会同新闻出版管理部门根据国家规定的印张基准价和浮动幅度,依据工艺要素等,制定各地教材出版的印张单价、封面价格、插页价格,确定教材零售价格。

  目前,按照现行的国家发改委、新闻出版总署发改价格〔2006〕816号《关于进一步加强中小学价格管理等有关事项的通知》精神,依据不同的纸张规格、克重、印刷色数,教材正文印张基准价控制在0.3511.495元/印张之间;循环教材按照国家发改委、新闻出版总署、教育部发改价格〔2012〕1658号《关于中小学循环使用教材价格政策问题的通知》精神,可以使用105克铜版纸,价格在发改价格〔2006〕816号文件规定标准的基础上上浮20%;列入公示目录的教辅价格按照国家发改委、新闻出版总署、教育部发改价格〔2012〕975号《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》执行。

  2015年6月,国家发改委等四部委颁发发改价格〔2015〕1199号文件,明确将列入中小学用书目录的教材和列入评议公告目录的教辅印张基准价确定权限下放到省级价格主管部门和新闻出版管理部门。

  国家计委、新闻出版署计价格〔2000〕2134号《关于核定2001年秋季中小学教材价格有关问题的通知》:取缔不合理费用项目;加强中小学教材租型费、稿费管理,其中文艺及外语(不含小语种)类教材的租型费率定为4%,其他类教材的租型费率定为3%,部分西部省区继续执行优惠租型费率政策,特殊教育教材及小语种外语教材的租型费率标准由各出版社自主制定;降低中小学彩色版教材发行折扣率;严格控制中小学教材出版环节的利润率水平在9%;规范教学辅导材料价格管理。

  国务院国办发〔2001〕34号《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》:明确继续严格执行计价格〔2000〕2134号文件精神。2002年起列入中小学教学用书目录的学生用书定价执行保本微利原则;以租型、出版、发行等环节行业平均成本和5%的成本利润率为基础,核定教材印张绝对金额,进一步核减教材价格。

  国家计委、教育部、新闻出版总署计价格〔2001〕945号《关于印发〈中小学教材价格管理办法〉的通知》:这是国务院2001年34号文件的具体化。除上述要求外,规定确立印张中准价、财会核算制度,教材定价申报遵守教材使用地审批原则,任何单位不得向出版发行单位收取法规规定外的费用,建立价格调整机制等。

  国家计委、教育部、新闻出版总署计价格〔2001〕1775号《关于中小学教材印张中准价等有关事项的通知》:为计价格〔2001〕945号通知的《中小学教材价格管理办法》的执行规定了相关内容:明确教材正文印张中准价标准、纸张要求;教材封面、插页价格和零售价由地方政府确定;特殊教材价格不得高于同规格汉文教材价格,教学地图册限价备案;租型费继续执行计价格〔2000〕2134号文件标准;型版费每印张正文单色版230元、双色版500元、彩色版1500元,封面八开图型版每套600元;建立价格调整机制。

  国家发改委、新闻出版总署发改价格〔2006〕816号《关于进一步加强中小学价格管理等有关事项的通知》:重申继续执行国办发〔2001〕34号、计价格〔2001〕945号等文件精神。同时规定降低教材正文印张基准价,取消价格上浮政策,各省区在下浮5%的幅度内制定本地教材印张单价;教材封面、插页基准价格按照国家制定的规定,各省区在下浮10%的范围内确定;与教材配套的光盘零售价不得高于5元。教材定价申报遵循教材使用地审批原则。

  根据发改价格〔2006〕816号文件精神,全国各省区相继出台了当地的中小学教材价格管理办法。例如浙江省物价局、浙江省新闻出版局颁布了浙价商〔2006〕148号《关于进一步加强我省中小学教材价格管理的通知》。

  国家发改委、新闻出版总署、教育部发改价格〔2012〕1658号《关于中小学循环使用教材价格政策问题的通知》:规定中小学循环教材可以用105克铜版纸,价格按发改价格〔2006〕816号文件规定的标准上浮20%。

  国家发改委、新闻出版总署、教育部发改价格〔2012〕975号《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》:对列入公示目录的教辅实行限价,保本微利,定价公示;教辅定价申报遵循教辅出版原创社所在地审批原则。

  国家发改委、教育部、司法部、国家新闻出版广电总局发改价格〔2015〕1199号《关于下放教材及部分服务价格定价权限有关问题的通知》:列入中小学教学用书目录的教科书和列入评议公告目录的教辅材料印张基准价及零售价格,由省级价格主管部门会同同级出版行政部门按照微利原则确定;2016年5月1日前制定出台本地区的教材价格收费标准,文件出台之日起同时废止相关文件及与本通知不符的规定。教材教辅定价申报遵循教材教辅使用地审批原则。

  发改价格〔2015〕1199号文件废止的5个文件包括:《国家发展改革委、新闻出版总署关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知》(发改价格〔2006〕816号)、《国家发展改革委关于青海等地区中小学教材价格问题的通知》(发改价格〔2007〕803号)、《国家发展改革委办公厅关于内蒙古自治区中小学教材价格有关问题的复函》(发改办价格〔2009〕1560号)、《国家发展改革委、新闻出版总署、教育部关于中小学循环使用教材价格政策问题的通知》(发改价格〔2012〕1658号)、《国家发展改革委、新闻出版总署、教育部关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》(发改价格〔2012〕975号)。

  我国造纸企业走过了一个基础薄弱、规模小、设备落后到不断产业升级的过程,不少造纸厂曾处于亏损的边缘。改革开放后特别是20世纪80年代、90年代,物资管理体制由计划经济转向市场经济,造纸原材料价格上涨,也出现过纸张供应趋紧、逐步好转的过程。

  2010年开始回落,中间出现过较多的波动,目前受供需矛盾的影响,市场价格优质双胶纸在55005800元/吨、铜版纸在5800元/吨左右波动。

  近20年来,全国各地根据当地的经济发展水平,制订过一些地方性印刷工价规定,出版单位出于自身经济的考虑,也对印刷工价作过适当调整。如浙江省1996年由浙江省物价局、浙江省出版总社制订了《浙江省出版印刷内部结算工价》,用于规范本省印装价格;2004年、2007年先后根据当时的经济形势,分别对排版单价、制版单价、印刷单价、装订单价、贴塑单价等作过一定幅度的上浮或下调,并一直沿用至今。

  近些年来,印刷企业设备转型升级,开始使用轮转机等,其成本费用与平版印刷相比较,有升有降,既与教材单品种数量有较大关系,也表现在劳动力成本、技术、折旧、纸张等各项成本支出与费用的相应变化。

  事实上,一些省区正在教材印装工作中引进招投标机制,其核心要素是价格、质量、时间,这对于教材印装工作优化起到了很大的推动作用。当然我们也看到,实际操作中,价格的比重显得更大一些,这对教材的整体印装质量稳定与提高也会产生不利的影响,必须引起有关方面高度重视。

  在我国,出版行业是垄断行业,关系到国家意识形态建设,历来受国家政治经济形势的影响。教材出版发行又是出版行业的支柱和骨干部分,与国家政治经济形势密不可分,特别是行业产业结构要素的变化更是对教材出版发行价格产生决定性影响。研究和制定教材价格政策,必须把教材出版放到我国经济社会发展的大环境中,并辩证地解析近年来教材出版产业链面临的有关情况。

  2013年11月召开的十八届三中全会,充分肯定“稳中求进”总基调,着力稳增长、调结构、促改革。特别地,党中央提出要建设文化强国,增强文化软实力;要加强以人民为中心的导向,深化文化体制改革,提高文化开放水平。

  2014年12月召开的中央经济工作会议,提出2015年要稳中求进,创新宏观调控,针对性预调微调。特别提到,要加强保障,改善民生,要提高教育质量、让贫困孩子接受公平教育;要加快价格、垄断行业改革,发挥地方、基层首创精神,使改革举措有效转化为生产力。

  2015年4月起在全国开展的“三严三实”专题教育,强调“严以修身、严以用权、严以修己,谋事要实、创业要实、做人要实”,这将进一步督促各地价格主管部门、出版管理部门,实事求是地理解教材工作的重要性、艰巨性,更认真地调研、测算教材生产成本与费用。

  2015年10月召开的十八届五中全会,提出了把握经济社会发展的“关键词”是为人民、促经济、转职能、法治化、深化开放和从严治党,制订了国家“十三五”规划,进一步明确了紧紧围绕“2020年全面建成小康社会”的奋斗目标。

  2015年12月召开的中央经济工作会议认为,2016年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重,主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务,具体包括积极稳妥化解产能过剩、帮助企业降低成本、化解房地产库存、扩大有效供给、防范化解金融风险。

  从总局新闻出版业“十三五”规划编制的思路看:未来五年中,新闻出版业依然处于大有可为的重大发展机遇期,行业服务大局的能力要得到显著的增强,产业规模要迅速壮大,因此如何紧紧围绕“四个全面”的战略布局,落实党中央、国务院深化国有文化企业改革意见,坚持把社会效益放在首位,努力实现两个效益的有机统一,推进融合发展,提升传播能力,加大惠民服务,强化行业发展,正确认识教材价格政策走向就显得更为重要。

  从来自图书市场的销售数据严酷现实看:从我图书市场的总体情况看,图书消费与其他事物一样,也存在着“二八定律”,80%的图书是由20%的人买走的,剩下的20%的图书是由80%的人买走的。事实上,每年我国的图书销售总量中,75%左右是教材教辅,线亿人口,近年来人均年购书量一直在5册以下,而图书市场中上述20%的这部分人群即主力消费者是学生、老师和自然科学工作者、社会科学工作者,由此可见,扣去教材教辅,真正意义上的人均年购书量实际上就在很低的水平。2015年3月16日《中国经济网》披露的《2014当当中国图书消费报告》显示,2013年国内除北京、广东等个别地区,全国各省的人均购书量不足一本。由此可见,教材教辅依然是我国出版业当前赖以生存发展的支柱产品。

  从来自业内的教材教辅出版与政策争鸣看:教材教辅出版是出版发行单位的争夺重镇,其意自明。这样也就不难理解,为什么会出现不同学者对国家教材教辅出版发行政策截然不同的认识、评价;同样能够理解,为什么不同的教材出版供应单位在处理实施自己的教材教辅产品代理推广措施、对待人民教育出版社等60多年来积累的教材租型代理经验,以及各省区制定的教材代理政策时所表现的自我矛盾言行。所以教材价格政策的制订无疑极大地影响教材教辅本身出版的效益,上下调整也将直接冲击出版产业链编、印、发、供各环节的生存,影响巨大。

  从来自业内的印刷行业、纸张行业情况看:行业统计表明,2014年全国印刷企业15万家、出版物印刷企业9079家,数量虽大,但真正双效俱佳的不多。以浙江为例,印企总量占全国的1/10,是名副其实的印刷大省,其中出版物印刷企业300余家,经济效益良好者只是部分少数。即使像浙江印刷集团这样的全国印刷百强企业、出版物印刷十强企业,尽管承担着浙江省近70%的教材印装任务,每年由书刊印刷产生的利润也很有限。另一方面,行业统计表明,2010年全国规模以上造纸生产企业3724家,其中大中型企业占11.31%为421家、小型企业占88.69%为3303家,总体经济效益也非常一般。

  印装原材料、设备成本居高不下:除纸张价格外,其他出版印刷原辅材料如胶水、油墨等价格均在不断提高,绿色印刷要求致使原材料设备成本等进一步增加(据部分印企测算,增加的费用约占到每色令工价的5%左右);印装设备动辄数十万元、几百万元甚至更高,企业无力投入,或投入后无法收回。

  产业链劳动力成本等不断提高:编印发供各环节企业用于员工基础工资、福利报酬、“五金一险”(养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、住房公积金)、存储成本、物流支出等方面的费用在持续上涨。另一方面,近年来教材内容频繁修订,开本更改,生产周期大大缩短,招工困难,又导致出版环节各种稿酬、加急费用急剧攀升。

  课标教材代理合作条件有增无减:发改价格〔2006〕816号文件规定教材租型著作权使用费美术、音乐、外语、艺术类标准为教材销售码洋的4%,其他为3%,事实上早已被突破,7%、8%成为常态,有的原创出版社已达16%甚至更高;配套教辅著作权使用费更是差异巨大,有些教材原创出版社更是漫天要价。另一方面,教材使用者对于培训、回访等售后服务要求也在不断提高。

  印刷企业、纸张供应竞争无序:无序竞争导致价格战频仍、原材料以次充好、印装质量下降等等,产品质量受到严重挑战,各地规模性质量事故时有出现,严重影响到教材出版声誉、出版单位社会形象,影响学生正常使用。

  义教教材政府免费采购让利依旧:发改价格〔2006〕816号文件规定的教材印张基准价本来就是合理成本费用下的合理利润,基于众所周知的原因,教材出版、代理、发行单位在义教教材政府免费采购谈判中不得不频频让利,直接导致出版发行单位在后续环节压缩预算,间接导致后续生产与使用的产品质量、供应效率、售后服务工作隐患。

  课程改革、高招改革风生水起:教育部、各省区教育部门深化课程改革、着力提高教学质量,教材改革首当其冲。如浙江省2012年实施高中课改、2014年按照教育部精神进行高招改革试点及课程改革、2015年深化义教课程改革,加上课程瘦身、人口红利稀释,客观上导致部分高中教材模块整体退出教学计划,单册教材尤其是高中选修课教材总印数下降、印次增加,一定程度上致使编辑出版成本增加、印装固定成本摊薄减少,单册成本呈上升趋势。

  有鉴于前述教材价格的历史沿革与政策现状、我国经济社会发展的基本态势,教材出版供应单位应就发改价格〔2015〕1199号、发改价格〔2016〕703号文件精神作充分的考量,确立教材价格总体目标是稳中求进,在争取目前教材价格政策、价格标准基本稳定的前提下,力争印张基准价有所提高,形成有效工作思路。

  早布局尽早与省政府价格主管部门包括物价局、出版局等对接,汇报历史现状沿革,争取主动,赢得理解与支持。

  细谋划盘清家底,对构成教材出版发行各环节(包括教材编辑出版各部分、教材代理各要素、教材印装供应各环节、同步类教辅等生产各环节)的各项成本、费用情况了如指掌,做到心中有数。

  稳推进配合政府部门控制好调研的时间、节奏、内容,留足空间,提前做好2015年下半年2016年上半年的相关成本费用调研、会商,提供真实有效数据材料、政策建议,切实把握主动权。

  稳定现行教材价格底线基于教材教辅出版发行等成本费用构成、比例,经过2006年的调整,与2001年相比,部分环节的赢利空间有较大变化,有的大幅下降、部分有升有降的实际,拟立足维持现有价格政策、标准水平,说明困难,争取价格标准有小幅提升。

  成立教材教辅成本费用课题组出版单位要专题研究编辑、出版、代理、印刷、物资供应、发行各环节成本情况、费用开支,研究教材定价历史、现状与沿革,研究一切可能压缩的成本空间、需要增加的价格因素,以便为政府部门决策提供真实可行的建议方案。

  着力价格政策区域联动国家教材定价权下放是一把双刃剑,教材出版发行单位面临着价格标准上调、稳定、下降的多种可能。地区经济发展不平衡是我国的基本特点,也是国家教材定价权下放的动因之一,因此拉动相关相近省区实现教材价格政策联动应是一个相对有效的做法。如长三角地区、珠三角地区的出版集团可以建议本省区价格、出版等政府部门召开区域研讨会,统一思想,形成共识,以确保沿海经济发达省份的教材教辅价格政策与标准制订相对一致,使教材产业链健康发展。

  教材价格改革是教材发展历程中的重大事件!新中国成立以来教材价格管理的几次变化,对出版业发展影响巨大。教材教辅成本费用分析、测算对各教材教辅出版单位而言,具有极大的现实意义,我们必须认真梳理各种因素,深刻认清教材定价本量利之间的辩证关系。

  基于前述理由,建议教材出版发行单位与政府价格主管部门、出版部门协调制定新的教材价格管理政策时考量以下原则。

  坚持出版微利原则切实维护国办发〔2001〕34号文件、计价格〔2001〕945号文件精神,及关于教材出版的公益性原则,参考计价格〔2001〕1775号有关教材印张中准价规定,建议各环节合理利润仍维持在5%水平,以确保教材出版发行单位生产正常运转、产品质量和售后服务工作品质。

  坚持实事求是原则客观认识当前政治形势、行业形势、经济形势的基本特点,辩证分析教材工作对于出版业的整体支撑作用,辩证测算教材教辅定价本量利之间的关系,辩证认识当前纸张价格、印刷工价相当程度上是非常态的、恶性竞争的产物,辩证认识国家高招改革、课程改革对教材出版的推动作用及更高需求。

  代理费用:著作权使用费,版型制作的直接支出费用、间接费用、合理分摊的期间费用(销售费用、管理费用、财务费用)。

  编印发供各环节行业平均成本费用:生产经营费用,包括稿费、编录经费、排版费、校对费、纸张材料费、印刷装订费(制版费、上版费、CTP传版费、印刷费、装订费、绿色印刷费用)等各项直接成本和间接成本,以及合理分摊的期间费用(销售费用、管理费用、财务费用)。

  教材售后服务工作费用:教材培训、回访、交流等售后服务工作费用,参考资料,以及合理分摊的期间费用(销售费用、管理费用、财务费用)。

  坚持文化扶持原则要坚持落实党中央国务院关于推动国有文化企业改革发展有关文件提出的目标任务,切实把教材工作社会效益放在首位、实现两个效益高度统一,恳请发改、物价、出版等政府部门关心与理解,支持教材价格政策的调研、制订与倾斜力度。

  坚持合作规范原则教材价格管理必须考虑教材原创社的利益、合法收益,对于著作权使用费,无论是教材代理,还是教材配套教辅著作权授权事宜,都应当规定相应的范围、高限,提倡相应的幅度与范围,杜绝漫天要价;要考虑教材使用者的培训与售后服务权益,同时应该规定相应的内容与要求。

  坚持省情区域原则必须充分认识不同区域(沿海与内地、发达省份与欠发达省份)的经济文化水平的差异性,允许不同区域出台不同的价格政策,鼓励一定的教材价格浮动幅度的存在;建议制定相应的价格调整机制,方便在教材生产成本费用发生较大变化时,及时调整教材教辅印张基准价标准。(浙江出版联合集团 郑汉阳)

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